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回顾2019,展望2020

——民办幼儿园发展之我见

杨志彬

民办幼儿园起伏跌宕的2019年即将过去,一个“急”字贯穿始终。这一年中,举国上下都在为学前教育发展如何尽快扭转“在教育领域仍然处于薄弱的地位”着急。领导着急,怕不能如期完成发展学前教育三年行动计划的各项任务;占有学前教育半壁江山的民办幼儿园着急,在变化了的发展环境中不知路在何方;家长着急,虽然欢迎降低收费标准,但是十分担心因为降费而降质,孩子受不到原有较好的教育。总之,着急,心神不定,是比较普遍存在的状态。

原因是多方面的,我以为主要有以下几点。

  1. 对发展普惠性学前教育的重要意义认识不足,思想准备不够。

    “幼有所育”是重要的民生工程,关系祖国和民族的未来,是“党之大计、国之大计”。实施这一重要的民生工程,就必须走学前教育普惠性发展的道路。学前教育具有社会公益事业的本质属性,彰显学前教育的本质属性,是习近平新时代中国特色社会主义思想在教育领域的重要组成部分,是对全局的战略决策。

    我们是中国共产党领导的国家,让每一个孩子都能受到优质的学前教育是中国特色社会主义优越性在民生领域的重要表现,是政府应有的责任担当,是国家强大民族强盛的表现。发展学前教育是人类社会发展进步的共同需求,是世界发达国家的共同表现。在中华人民共和国建国七十周年之际,在中国共产党建党一百周年即将到来之际,在党的十八大以来一系列方针政策的引领下,学前教育必须赶上世界先进国家的发展水平,这是全党全社会共同的责任与义务。

    学前教育的普惠性发展是符合人民根本利益的,让家长现在少花钱长远不花钱,国家负担起孩子成长的全部责任,不仅是学前教育公益属性决定的,同时更是国家取得巨大发展后,人民应该得到的福祉。

学前教育普惠性发展既是当务之急,也是国家的长久国策。众所周知,2019年新生儿数量并没有达到一些专家的预期,仅有1100万左右,这是一个重要的信号。新生儿数量下降有多种原因,当前我国的生育成本高,孩子教育成本高,家长经济负担重,适龄青年生活压力很大也是一个重要因素。加大国家学前教育投入,压缩培养孩子的经济成本,鼓励促进生育是当务之急。同时老龄化趋势越来越快,加快鼓励生育和优化人口结构迫在眉睫。从长远看,未来国家人口出生率下降是国人普遍担心的事,我国是一个历史悠久的地缘大国和人口大国,保证各民族人口数量的和谐增长,采取更加有效地举措鼓励生育,降低育儿成本、教育成本,最终实现每一个孩子享受学前教育的义务教育,是保证国家与民族今后生存、安全、发展的紧要任务。我们必须提高当前大力推行普惠性学前教育重要性和必要性的认识。之所以说我们认识不足,是因为从上到下对中央决策的学习不够。

近年来,中共中央、国务院发布了促进学前教育发展,提高学前教育质量的一系列重要文件,各级地方政府也不断出台相应的配套文件。民办学前教育是我国现阶段学前教育极为重要的组成部分,如何引导广大民办幼儿园的举办者、从业者认真学习文件精神,领会国家政策的意义、重要性,了解国家决策的出发点和落脚点是非常必要的,这是执行决策的基础。所有文件都是公开发布的,现代化的通讯网络让行政职能部门领导和广大民办学前教育人几乎同步知情,执行政策的行政部门领导看到下发文件的时间晚于网络的发布时间。

行政部门缺乏认真学习。职能部门只重视我要完成什么任务,如何完成任务,静静等待上级通知,考虑应该怎样“政治站位”,上级怎么指示我就怎么做。至于为什么国家要这样导向,为什么要这样“政治站位”,想的很少。造成部门机构间互相扯皮推诿、制定的执行措施不到位不周密。存在部门思考多,从全局思考少;从眼前思考多,从长远思考少;从现象思考多,从实际思考少。管教育的部门没有钱,有钱的部门排不上号;上级认为下级不重视,下级认为上面话好说下面事难办。

教育部门组织民办幼儿园举办者从业者的学习更是少之又少,缺乏对学前教育普惠性发展根本意义的理解,缺乏统一思想的过程,缺乏把政策交给群众的过程。民办园举办者没有系统学习,全面理解。只重视哪些新规涉及到我的经济利益,需要如何避规风险,如何为了保证经济利益苦寻对策。

由于上下认识不一致,互为对立面,很多地方采取了明天要公布民办园普惠名单,今天晚上才打电话通知第二天上午开会,开完会就要签订新合同,举办者完全没有思想准备,对立情绪占据了主导地位。

二、学前教育从软任务成了硬任务,物质准备不足。

学前教育近年来发展迅猛,幼儿园数量虽然节节攀升仍然不能满足社会需要,各部门急于应对多,通盘考虑少。由于学前教育是非义务教育阶段,教育部的财政预算中,学前教育经费仍然没有单独列支,人员编制仍然没有单独列编,国家对学前教育的拨款没有法律保证,拨款数额远远跟不上形势发展的需要。一切还是沿袭旧例,包含在基础教育的范围之内,发展学前教育的方方面面在管理层面处于极度弱势地位。在地方政府眼里,学前教育是非义务教育阶段,和发展地方经济的任务相比,和城市建设的任务相比,是软指标。政府对公办园投入少,造成社会力量举办幼儿园发展和利润空间大。民办园在满足社会日益提高的社会需求、满足对学前教育的多元化需求、提升学前教育毛入率、解决社会就业、稳定社会诸多方面得到发展并取得瞩目成绩。一些干部认为虽然民办园发展过程中也存在对学前教育公益属性偏离、个别过度逐利等这样或那样的不足与问题,但可以违法就抓,也就任其自生自灭。只要毛入园率能稳步提高,负有学前教育主体责任的地方政府乐得其成。

现在学前教育受到党和国家高度重视,从原有的一个指标变成了三个指标,增加了限期完成公办园指标和普惠园指标,软指标一下子成了硬指标。地方支持公办园发展财力严重不足,对民办园改为公办园或普惠园,所需投入的资金量严重估计不足,上一年没有事先作预算。兵马已动,粮草未行,巧妇难为无米之炊,遇到多种困难是必然的。

问题积淀时间长,完成任务时间紧,理想与现实之间距离太大,造成矛盾多发。增加新建公办园,把小区配套园变成公办园,一要编制二要钱,缺人缺钱干不成事。有的地方只想“站位”不想实际,层层加码,快半拍,甚至快几拍;有的地方只想困难,不想意义,工作拖拉,慢半拍,甚至慢几拍。经济发展好的市县使用经费可以拆东墙补西墙,临时应付一下,经济发展差的市县无墙可拆,只能对外说大话,对上说假话,硬着头皮开空头支票,过一天是一天。地方政府也是无奈。

小区配套园产权情况极为复杂,利益链条涉及到方方面面。政府、举办者、从业者、投资者、房地产开发商、房屋出租者、家长、境内外等多个利益群体,需要各方配合认真调查研究。有的楼盘产权归政府,有的楼盘产权归集体,有的楼盘归开发商所有,有的举办者购买了产权。有的举办者与政府签约,有的与开发商签约,有的租赁使用到期,有的不到期,特别是借钱贷款购买小区配套园产权的,开办没几年,有的不同意普惠失去经营权。他们债务一大堆,转公转普后,还不起账,还不了贷,苦不堪言。有的教育部门没钱接盘,有的教育部门惹不起房地产商,只对举办者施加压力,举办者两头受夹板气。

民办园转普惠园过程中存在主要问题是地方政府制定收费标准过低。多数地区民办普惠园的收费标准是以公办园收费做根据的,分别是同级同类公办园收费标准的1.2倍至2倍不等,公办园收费原本就低,国家托底,不计成本,十几年不变,每月每生仅收保教费二三百元,严重收支倒挂。幼儿园用地不花钱,教师工资国家给,办公经费上级拨,如果没有政府财政支持,仅靠保教费收入根本无法存活。民办园是样样开支都要从保教费支出,高出公办园收费的零点几倍、两点几倍,明显收支不平衡的,很难生存。更严重的是没钱补贴,先把收费降下来再说,有的园长说:我都成了祥林嫂,见了领导就说“快给补贴吧,快活不下去了”。

根据同等待遇原则,不应该以公办园的收费作为普惠园收费标准基数, 而应该以国家给公办园的实际补贴数量作为民办普惠园收费补帖的标准基数。不仅如此,还应该增加合理的利润空间。以保障从业者的生计,保护了中小投资者的合法权益,鼓励社会资本更积极投入学前教育。

地方经济发展极不平衡,解决问题的困难可想而知。在经济下行趋紧的情况下,虽然能够眼下凑合达标了,是否能巩固,是否做到可持续发展,这是从上到下都知道的客观实际。只有一切从实际出发,才能促进学前教育更加“普及普惠安全优质”发展。

普惠的关键在于政府补贴的落实, 如何处理好各种利益关系,合理解决利益相关之间的矛盾,是促进民办学前教育发展的重中之重,毕竟民办幼儿园既是重要的民生问题,又是绝大多数举办者、从业者的生计。发展普惠性学前教育,当前是政府、举办者、房产所有者、家长共同的责任。

三、当前“普惠园”概念的内涵不清晰,导致“普惠”进程迟缓。

2016117日公布《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》。

20161229日国务院发布并实施《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》,明确对民办学校实行非营利性和营利性分类管理原则;明确举办者在分类选择中“自主选择”权利;明确建立差别化政策体系。

文件在“提高教育教学质量”部分,全文第(二十三)条“明确学校办学定位”内容中说:学前教育阶段鼓励举办普惠性民办幼儿园,坚持科学保教,防止和纠正“小学化”现象。究竟什么是“普惠性民办幼儿园”,并没有明确加以界定。

2017413日,教育部、国家发改委、财政部、人社部四部门联合

印发了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》。计划中首次制订了发展普惠园的基本指标。到2020年,普惠性幼儿园覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)达到80%左右。

2018810日,司法部政府网发布的关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)的起草说明》中说“在普遍扶持的基础上,对非营利民办学校予以进一步倾斜,规定补贴生均经费、划拨供应土地等只适用于非营利性学校,突出鼓励举办非营利性学校的导向”。

根据20181115日,中共中央、国务院联合发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中说,“非营利性民办园(包括普惠性民办园)收费具体办法由省级政府制定。同时指出各地政府应该给与普惠园相应的经济补贴。 

从以上不难看出,国家 “学前教育阶段鼓励举办普惠性民办幼儿园”,是对学前教育发展的方向导向,而不是“必须”。鼓励“普惠”的发展导向是与“给与普惠园相应的经济补贴”紧密相连的。普惠园相应的经济补贴”是否就是“生均经费”没有明确说明。

我认为,分类管理中的“非营利性民办学校”与当前的“普惠园”内涵之间不是完全等同的。非营利性园和普惠园,在接受政府定价、接受政府资助是相同的,一致的。但是非营利性民办学校在办学过程中,举办者“不得取得办学效益”,办学终止时,学校的办学结余全部用于办学。第三期行动计划中提出的“普惠园”要求则没有做出说明,从这方面看“普惠园”不等于“非营利性”民办园。普惠园只涉及接受政府定价,不包括投入资产的所有权和产出利润的分配权等相关内容,不能依据“普惠”与否确定是属于非营利性还是营利性。

普惠园接受了政府补贴,符合国家补贴生均经费、划拨供应土地等只适用于非营利性学校的规定。如果在分类选择中在选择营利性,仍然要求“取得办学效益”,不愿意学校资产用于继续办学则有悖于国家《民促法》的相关规定。国家补贴不应该用于保证办学利润。

普惠园在分类选择中的两难境地引起众多关心民办普惠园发展前途各方人士的广泛讨论,地方政府规定中各有不同,多数身份明确“普惠园等同于非营利性园”,有的省份没有表态。这种不确定性困扰着举办者对普惠幼儿园的积极认定。具有戏剧性的一幕是20191211日人民政协报教育在线周刊披露了一条重要新闻,内容是20181010日,教育部在关于政协十三界全国委员会第二次会议第3818(教育类408)提案答复的函件中回应称:“普惠性民办园的举办者可以自主选择登记为非营利性或营利性民办园,国家层面无普惠园必须登记为非营利园的强制要求。这个早于20181115日发表的中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》一个月的时间,关系到学前教育普惠发展重要影响的如此重要回复,置基层沸沸扬扬的相关争论而不顾,时隔一年才公布于众,实在令人费解。

四、几个值得探讨的问题。

(一)学前教育阶段是否必须以公办园为主。

三年行动计划中提出:逐步提高公办园在园幼儿占比,全国原则上达到50%这是一个复杂而又敏感的问题。前阶段主要是国家对学前教育投入严重不足与人民群众对学前教育迫切需求快速提高间的矛盾,采用放开市场解决矛盾的办法。缓解了供需矛盾后出现了“炒园”和“过度逐利”倾向,偏离了学前教育公益属性等问题。现阶段坚定学前教育公益属性的发展方向,严禁“炒园”“过度逐利”是正确的,但是强调以加强计划经济为主,又出现了加大国家投入不均等和降低了市场投入积极性的新矛盾。

没有民办幼儿园的发展就没有国家学前教育今天的成绩。成绩的取得首先归功于国家政策,举办者在政策框架内,满足了社会对学前教育的需求,满足了儿童发展的多元化需求,同时也通过付出艰辛的劳动获得一定的经济回报,扩大了就业,稳定了社会发展,减轻了国家的经济负担。假设没有原有的激励办法难以鼓励社会资本对学前及教育领域的投资,也就没有今天学前教育发展的成绩。国家经济强大了,同样需要市场经济发挥作用。多种经济成分长期并存,共同发展。民营经济促进学前教育发展是我国成功的经验,应该继续探索新政下发挥市场作用促进学前教育发展的新经验。

满怀大爱情怀,以孩子发展办幼儿园为初心的举办者是绝大多数,是民办园的主流。幼儿园工作在于保证儿童健康快乐成长,保证儿童安全,培养孩子好的生活习惯,做到安全优质发展,为教书育人、立德树人的人生奠基。坦言,民办幼儿园没有偏离正确的保教任务。纠偏关键是政策导向不是幼儿园的经济所有制。用什么经济开办幼儿园并不重要,重要的在于是否执行党的教育方针,是否把教书育人、立德树人的任务放在第一位,是否有好的教育内容和方法,是否有过硬的教师队伍,是否牢牢把握学前教育的社会公益属性。

完全的公有经济办园和完全的民营经济办园都是少数,绝大部分是混合所有制经济举办的幼儿园。根据政策,“非营利性幼儿园”和“普惠园”都要长期享受政府补贴,这就是把国有经济成分注入了举办者的民营经济,是在学前教育领域落实普惠目标的第一步。而根本意义的普惠,不是用开办幼儿园的经济属性实施国家补助为标准的,而是以每个孩子为标准的,不管孩子在哪类幼儿园接受教育,都应该受到党的光辉照耀,都应该得到政府的关怀。这就是建国一百周年的美好愿景。

(二)大数据之间误差大。

2017年教育部公布在园幼儿4600.14万人。学前教育毛入园率达到79.6%100%应入园儿童有5779.07万人。根据2011--2014三个相应学年度的出生人口计算,100%入园应有6057.58万儿童在园。实际应入园儿童数字比出生人口数入园数字少278.51万人。

2017年教育部公布小学一年级入学1766.55万人。小学学龄儿童净入学率达到99.91%。 如果根据出生数字计算,本学年度只有1623.6万人入学。小学实际入学数字比应入学的出生数字多出141.36万人,实际入学人数多出出生人口的8.7%

2018教育部公布在园幼儿4656.42万人,学前教育毛入园率达到81.7%。按这个数字计算,符合条件应入园儿童应为5699.12万人,但是根据相应年度出生人口统计,假设100%入园,共5505.33万幼儿在园。实际应在园人数比出生人口多出193.79万人。

2018教育部公布一年级招生1867.30万人, 小学学龄儿童净入学率达到99.95%。根据人口出生数字统计2018年应入小学1628万人。实际入学人数比出生入学人数多出239.3万人,比出生数字多出13.7%

出生人口数字是国家卫计委公布的。毛入园率和小学一年级入学率是国家教育部公布的。三个数字间是紧密相关的,虽然有一定误差是正常的,但是出现百万人左右的差距,是不是存在一定问题呢? 应该在数字统计中应注重各部门协同,误差的数字应该合理。

(三)出生率严重下滑,敲响了划时代的警钟。

我国原有的学前教育政策是建立在每年出生1600万左右孩子的基础上研定的,如需要多建多少幼儿园、多增加多少教师等等。今年新增人口约为1100万,下降了三分之一,这是一种极为重要的信号,出生率大幅度下滑,必将对国民经济发展产生重大影响。应该根据新情况做好大数据统计,及时调整相应对策,重视市场需求,有效避免不应该的国有资源浪费。

世界各国都重视发展本国的学前教育事业,努力做到让每一个孩子得到同等权益。但是国家发展历史不同、经济水平不同、人口多寡不同,各阶段政策也不同。世界上没有绝对的平均主义,没有唯一的正确,一切都是相对的,变化的,阶段发展的。各国都有自己各阶段成功发展的经验,符合本国现阶段国情实际的就是最好的。民办幼儿园的一个突出特点就是自主性强,投身民办幼儿园是个人和集团的自我选择,发展环境好就干,发展环境不好可以不干,一切取决于“初心”。开办民营企业是一种投资行为,投资肯定有风险,这是市场规律。一切都在不断摸索、不断修正中前进。

展望2020,民办园发展依然面临巨大考验,也面临前所未有的新机遇,机遇越大,遇到的矛盾就越多。坚持学前教育的社会公益属性,坚持发展普惠性学前教育,坚持热爱孩子的大爱情怀,坚持“普惠及普惠安全优质”的发展方针,坚持“自主选择”权利,维护应有的合法权益,充分发挥市场在社会发展中的作用,把握机遇,克服困难,发扬成绩,纠正不足,今后的路会越走越宽。努力把充满阳光与希望的学前教育工作和祖国的前提与命运紧密结合在一起,砥砺前行!

                         20191222

 

 
 
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