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农村学前教育发展中的政府行为探析
作者:廖莉 谢少华
       关 键 词:农村学前教育 教育发展 政府行为
  标题注释:广东省高校人文社科2012年度重大攻关项目“广东省农村学前教育问题研究”(编号:2012zgxm_0007)。
  公共服务指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。[1]教育属于公共事业类的公共服务范畴,作为国民教育体系一部分的学前教育是具有强正外部效应的准公共产品,[2]同样属于政府管理的国家公共事业范围。管理教育是政府职能的重要组成部分,政府的行为偏好直接决定了教育公共产品的发展。从公共服务的视角来看,其基础来源于三个方面:第一,实现普遍人权是公共服务的价值基础;第二,公民与国家关系是公共服务的基本依据;第三,以需求促供给是公共服务的现实动因。[3]公共服务理论为学前教育中的政府行为提供了一种应然的参照,然而实然状态下农村学前教育发展中的政府行为却处处表现出“经济人”假设的自私和理性。如何纠正这一行为偏差?本研究将针对政府行为的实然表现,从公共服务理论的应然视角提出发展的策略和建议。
  本研究数据来源于广东省7个欠发达地区(用Ⅱ表示)和不发达地区(用Ⅲ表示)的县(不同县用不同字母表示)的实地调研,通过访谈(用F表示,政府官员用O表示、乡镇中心校分管学前教育的校长/副校长用S表示)、文本分析、观察、调查问卷等收集研究资料并进行分析。
  一、公共选择理论视角下政府行为的实然表现
  亚里士多德曾说过“人本质上是一种政治动物。”公共选择的基本行为假设是,人是自利的、理性的效用最大化者。[4]公共选择理论把这一“经济人”假设及个人主义分析方法用于政治过程,政府行为在公共选择理论看来具有如下特点:1.人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场和政治市场活动的是同一个人。2.人的本质是“经济人”假设。个人参与政治活动的目的同样以追求自身利益最大化为目标。3.任何政府都是由人组成的,组成政府的这些人不可避免地具有“经济人”的特性。[5]所谓“经济人”假设,即“人是关心个人利益的,是理性的,并且是效用最大化的追逐者”。每一个经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机,面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会。“经济人”假设认为人有两个基本特点:自利和理性。[6]
  根据实地调研发现,随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的发布以及各级政府制订与实施《学前三年行动计划》以来,广东省薄弱地区的农村学前教育取得了明显的发展,然而也伴随着一些问题,农村学前教育发展中的政府行为充分体现了“经济人”的特征,本文试图从政策的决策、执行、评估三个阶段对之进行分析。
  (一)决策阶段的排他性
  经济理性主义的假设决定着教育政策的原则、优先领域和价值取向。公共选择理论认为,教育行业是一种既得利益,其政策建议不大可能为社会的最好利益服务——所谓最好利益即市场经济,并由此而假定多元的教育决策过程将扭曲经济。因此,对这种扭曲经济的决策过程之最好回应是由专长经济和管理的人来确保对教育政策的控制。[7]这提醒政府在决策时,专业的事情最好有专业的人员参与,然而实践中却是另一种情况。
  1.决策上:权力的集中与上移
  实践调研中我们发现,各地的教育决策权力相对集中,专业人士大多被排除在决策过程之外。如在L县的调研发现,2012年该县财政在县城投资2000多万元兴建一所30个班规模的超大型省级幼儿园,并于2013年9月开园。作为一个经济并不发达的县,投入规格之高,让人侧目,但幼儿园班额这么大,必然会对幼儿园的管理造成极大的挑战。当研究者问及当地幼教专干,当初为什么会有如此的决策和规划时,专干坦言:“幼儿园的方案是我们提的,但是最终的规模和决策是县领导决定的。征求意见也轮不到我们这一级,就是领导之间的沟通。其实幼儿园不需要那么大的规模,幼儿园最多16—20个班,幼儿园跟小学是不一样的,这么大规模,管理是比较困难的。”(FⅢL-O-2013/06/19)2000多万元对于一个欠发达地区的县城来说,并不是一笔小数目。根据当地提供的投入数据,2011年当地全县的学前教育投入也就892.1万元,2012年的学前教育经费陡然增长至2505.3万元,其中2000多万元被用于县城一所中心幼儿园的建设。可见,官员们“寻求”新政策方案的行为,极大地受到了自我利益的影响,政府的决策过程完全排除了专业人员的参与。
  2.动力上:外驱力胜过内驱力
  近几年,欠发达地区农村学前教育的发展动力,明显来自于上级部门的政策和领导的决策。以L县为例,在创建教育强县之前,全县7个乡镇只有县城所在地有幼儿园,其余6个镇均是小学配套的学前班。L县在创建教育强县过程中,强调配备乡(镇)中心幼儿园是其中一项必备的指标,于是L县在2011年到2012年的两年内7个乡(镇)全部建好中心幼儿园。在与其中一所镇中心幼儿园负责人访谈时,我们了解到,中心幼儿园建好后解决了当地幼儿入园的问题。以前只是学前班解决学前一年的入园,当地一些家庭条件稍好的幼儿家庭会选择去县城租房上幼儿园,而现在至少可以辐射到学前两年。可见,农村幼儿园的需求其实一直都存在,只是这种需求在上级部门的政策下来之前不足以引起当地政府的足够重视。在调研中,L县一镇中心学校校长就如此直言:“如果不是创强,我们这里可能都没有幼儿园,现在每个镇都有中心幼儿园了。”(FⅢL-S-2013/06/17)“创强”作为广东省提出的2016年“教育强市”覆盖率均达85%以上的目标,有明确的指标和保障措施,并直接与官员的自身利益挂钩,官员出于自身发展的考虑,做出有利于自己的理性决策。政府官员在外驱力的作用下,推动了中心幼儿园的迅速发展。
      (二)执行阶段的完全理性
  人的理性表现为人在行动时必然进行成本—效益分析。个人拥有很强的计算能力,能计算出在各种备选方案中,哪个可达到其偏好尺度上的最高点,所以有人称“经济人”具有完全理性。[8]政府在执行阶段不可避免地进行理性的选择,既注重收益,也关注成本,或是取得最大收益。
  1.投入上:先扶强后扶弱
  薄弱地区的农村学前教育之前主要以学前班的形式为主,随着各地创建”教育强县”和《学前教育三年行动计划》的实施,近几年开始着手配备乡(镇)中心幼儿园。J县和L县的乡镇中心幼儿园均是在两年内逐步改建扩建而来。对于来自省财政的资金扶助,也直接放在了基础相对较好的中心园,如L县2011年申请的来自省财政的支持欠发达地区建设规范化乡镇中心幼儿园的资金扶助共474万元,全部集中于3个较发达镇的中心幼儿园,其中的410万元用于县城所在地的幼儿园建设。J县2011年4所镇幼儿园获得来自省财政的180万元的资金扶助。J县的基础教育科科长在访谈中谈到:“以前是你这边穷,我把钱给你,现在是你必须事情做完做好了,我奖励给你。省里认为这种方式可以调动地方积极性,也就是说我给你一块钱,你地方也要出一块钱,这个初衷非常好,不是说我就给你一块钱,下面一分钱都不出,或者说不知道这一块钱会被用在什么地方,有这样一种担心,这很好。但是有一个问题,穷的地方一块钱也出不起,那我就没办法去向你要这一块钱,于是我就只好不要了,而若是有钱的话,我是可以做好的。”(FⅡJ-O-2013/04/21)
  在申请扶助项目中,省级财政只是部分支持,各地必须先报项目方案,并自筹一部分资金,申请才能获得批准。以G县的一所镇中心幼儿园为例,计划投入364万元,获得省财政50万元,只占到13.7%,其余均靠自筹。如此投入机制和扶助政策导致从上到下的投入变成“优先扶强”,多以扶持中心幼儿园以及当地有资金投入跟进的幼儿园为主,而中心幼儿园大多处在人口集中的地方,效果很明显,从“经济人”范式的自利性而言,政府正是期望这样“以尽量少的花费获得尽量多的效用”。
  2.供给上:先中心后边缘
  欠发达地区学前教育整体水平偏低。J县、L县两县唯一的市级幼儿园均位于县城,L县按省级幼儿园标准全新投入的幼儿园也选址在县城,优质资源集中于县城。各县的乡(镇)中心幼儿园也大多数位于人口相对集中的中心学校内,其余只在人口集中的村小设幼儿班,多为学前一年的设置。即便如此,J县教育股股长也明确表示,在J县的一些偏远山区,由于孩子数量少,相对分散,连村小学附设幼儿班都无法设立。在S县,镇中心幼儿园整体硬件软件要比同地区的民办幼儿园要好,但中心幼儿园不配校车,辐射的生源只能是镇中心附近的幼儿,而较远地区的生源由于留守儿童较多,只能选择配备校车的民办幼儿园。镇中心校校长表示,中心幼儿园负责当地生源,民办园负责远的生源,这在当地已成为私下的一种“协议”。由此可见,城乡之间、区域之间学前教育的供给存在失衡。
  根据2012年到2020年我国学前三年毛入园率自然发展的基本趋势测算,如果按常规的财政投入增长速度,农村和城镇入园率的差距会不断拉大。[9]因此,对城乡、区域之间的供给失衡问题,我们应给予足够的重视。从政府层面来看,在资金有限的情况下,集中力量解决人口集中、需求突出地方的学前教育,充分体现的是政府作为“经济人”既注重效益又关注成本的理性选择,对于虽有需求,但人数不多,尚不会造成太大影响的地区,也就只能“丢卒保车”了。
  (三)评估阶段的缺失
  农村学前教育近几年借着《学前教育三年行动计划》和广东省“创强”的东风得到了较快的发展,各地乡镇中心幼儿园的改造与提升更多源于“创强”的“硬指标”规定。《学前教育三年行动计划》对目标的陈述则更多是一些模糊和不明确的表述,由于目标不明确,自然难有准确的评估标准。对于“创强”后农村学前教育的持续发展,各地政府都处于观望状态,目前大多数乡镇中心幼儿园完成了硬件的升级改造后,还存留着优化软件、后续发展等问题,评估的缺失也是亟待解决的问题,访谈中有政府官员如是说:“为什么创强做得这么好,因为你这一块牌子(乡镇中心幼儿园)必须达到市一级幼儿园,那市一级幼儿园有标准嘛,有标准就来评估,你很差人家根本就不敢把牌给你,所以你要投入,把园舍改建好。这就是政府行为了,如果纯粹是文件,肯定做不好。”(FⅢM-O-2013/11/10)
  二、政府行为偏差背后的原因解读
  作为公共利益代表的政府是由人组成的,不可避免地具有“经济人”的特征,在政治行为中也会根据自身利益进行选择。若从公共选择的视角来看,广东省薄弱地区农村学前教育发展中上述政府行为背后有其深刻的内在原因。
  (一)决策者的“近视效应”
  官员都希望在自己的任期内能有所成绩,受选举周期或任期的影响,为了显示政绩,谋求连任或晋升,一般都会制定一些成本滞后或从长远来看弊大于利的政策,其结果通常会在官员的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。这种现象被费尔斯顿称为“政治过程中固有的近视”。[10]中国的官本位文化也让政府官员们工作时挑挑拣拣,挑容易出成绩的、可能给领导印象好的,而不管那些需要下真工夫、长期才能见效的。[11]因此,政府的兴趣大多集中在能够在短期内产生明显效果,或能被公众明显注意到的事情。学前教育尤其是农村学前教育的投入既分散又难在短期内有明显的政治成效,因此政府对于整个农村学前教育的投入明显缺乏热情。从“经济人”的角度考量,作为欠发达地区的L县举2000多万元在县城投资兴建高规格幼儿园的决策行为也就不难解释了。
      (二)执行者的资源缺乏
  无论政策制定得多么具体明确,如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于执行政策的资源,那么执行的结果也不能达到预期的政策目标。政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。[12]在公共选择理论看来,政府和个人一样,在无外部监督和约束的情况下也会见机行事,其目的是扩大政府自身的利益。[13]实施《学前教育三年行动计划》是国务院为加快发展学前教育、有效缓解“入园难”“入园贵”问题而做出的一项重大决策。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确要求各省(区、市)以县为单位编制实施《学前教育三年行动计划》。不可否认,在调研过程中,我们发现各级政府在这3年对农村学前教育的发展确实给予了大力的支持,也取得了一定的成效,但与此同时,我们也不得不尴尬地认识到,广东省农村学前教育的发展更多的是因为广东省对各地市提出的“创强”任务的有效推动。
  “巧妇难为无米之炊”,任何政策的执行都需要投入一定的人力、物力和财力。当缺乏有效的执行和有力的监督机制时,政府在学前教育资源的配置上更多地会依靠自己的偏好来进行选择,其执行的力度和效果就会大打折扣,无怪乎地方教育局官员直言:“我们一定要上面的政策。每做一件事都要拿出政策来,因为这个是财政的负担啊,所以很多不能纸上谈兵。”(FⅢM-O-2013/11/10)
  (三)利益集团的分利竞争
  公共选择理论认为,在与公众有关的集体选择中,并不存在根据公共利益进行选择的过程,只存在各种特殊利益之间的缔约过程,公共选择的结果如同企业行为的结果,是各个利益主体“博弈”的结果。[14]有学者指出高等教育在各级教育结构中之所以能够占据优势,主要在于:高等教育利益集团的代言人是精英化高等教育时代的直接受益者;高等教育大多兴办在城市,投资主体以中央政府、省(直辖市)政府和市政府为主,有很强的支付能力;高等教育利益集团的影响力很大,掌握着教育的话语霸权。利益集团竞争的结果是高等教育投资相对充足。学前教育属于教育的初始阶段,服务的对象均为幼儿,缺乏强有力的利益代言人,同时学前教育的后效由于周期较长,还不足以引起政府的足够重视,因此现阶段我国学前教育的发展在各阶段教育中最为薄弱,已经成为我国教育体系中的“凹陷”和“短板”。[15]OECD(经济合作与发展组织)国家的学前教育支出占GDP的比例为0.5%,而我国则一直在0.06%左右,这样的投资水平势必影响我国学前教育事业的发展,对农村和欠发达地区的学前教育来说更是如此。[16]即使在纯教育经费投入中,学前教育所占的比重也是极其微弱的。以J市为例,学前教育投入占当地教育投入在2008年至2009年均未突破1%,即使在三年计划实施主要阶段的2012年,政府加大了投入力度,学前教育经费的投入也只占到当地教育经费投入的4.59%(见全文后表1)。 
  (四)政策受体的干扰
  政策执行者在贯彻某项政策时会或多或少地遭遇来自政策受体的阻力。阻力的大小与政策受益面大小或利益分配的均衡程度成反比,与政策目标的达成度也同样呈反比关系。[17]自上世纪90年代政府将幼儿园直接抛向社会以来,各地民办园支撑着学前教育的大半边天,政府缺位多年,因此要想在短期内让政府重新承办幼儿园,必然涉及经费、场地、编制等诸多问题,而对于各级地方政府而言,都希望在保持既得利益的前提下有限执行政策,这必然导致政策执行过程中的“上有政策、下有对策”,执行力度大打折扣。作为政策直接受益者的家长和幼儿,在政策的决策和执行阶段基本被排除在外,声音微弱,诉求也难以得到反馈。
  三、公共服务理论视角下政府行为的应然思考
  虽然从公共选择理论的“经济人”假设可以发现当前农村学前教育发展中政府行为存在的问题,但也有批评者认为,这种假设—演绎模式用高度概括和抽象的模型来解释和预测人的行为,尤其是政治行为,是难以证明的。[18]毕竟人虽有自利的一面,也有其社会性的一面。从政府职能来讲,社会性公共服务是政府职能的主体部分。[19]对于实然状态下政府行为表现出来的偏差,我们试图从公共服务理论思考农村学前教育发展中政府的应然行为。公共服务型政府的基本特征体现在五个方面:第一,政府的作用集中于公共领域;第二,政府管理的基本哲学是实现社会正义;第三,政府是公共利益的鲜明代表;第四,政府权力是有限权力;第五,现代政府是法治政府。[20]从这个意义上来看农村学前教育的发展,政府应明确以下认识:
      (一)公共利益是目的,而不是副产品
  教育自身的特殊性和发展规律必然要求专业知识和专业人员最大限度地参与其管理和决策。[21]新公共服务理论提出,满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施。思考要有战略性,行动要有民主性。[22]因此,在决策阶段,我们可以尝试以下的途径:一是决策权力的分散。教育决策在当前的体制下更多的是行政权威的决策,要避免教育决策过程成为个别人和利益集团追求私利的场所,唯一的途径就是建立各方利益参与的教育决策机制。[23]我们在调研中发现,不少地区在进行学前教育的规划与决策时,了解实情的一线幼教专干均被排除在决策建议之外。学前教育规划与决策不应成为行政领导的“一言堂”,而应有不同层级、不同区域教育行政人员(尤其是幼教专干)、学前教育专业人员等的共同参与,并通过听证会的形式听取各方意见。二是项目评估的引入。美国佩里方案长达40年的跟踪研究表明,到27岁时,学前教育的投资回报率为1∶7.16;40岁时,投资的总体回报率高达1∶17.07,其中对个人的回报率为1∶4.17,对社会的回报率为1∶12.9。新公共服务理论提出应追求公共利益,重视公民权利胜过重视企业家精神。[24]为此,我们建议引入成本—效益分析,进行学前教育专项评估,以引起从上至下的重视,制订切实可行的实施方案,促进学前教育整体发展。我国农村幼儿在学龄前儿童中所占的比重较大,欠发达地区的农村学前教育是制约整个学前教育发展的短板,因此政府在对教育进行投入时,应着眼于长远的成本—效益分析,有一定的政策倾斜,重点扶持弱势利益集团和弱势地区,保障教育的效率与公平。
  (二)定位于服务,而不是掌舵
  对政府官员而言,愈发重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达他们的共同利益,并满足他们的利益要求,而不是试图控制或掌控新的社会发展方向。[25]政府对于学前教育应从全局出发,从宏观的角度思考如何资源共享促进整体发展。一方面,应进行资源互补。欠发达地区的农村学前教育发展应纳入省级政府层面的考核,由省级政府制定具体的操作性指标体系,在全省范围内进行资源的调配,以补齐各个省学前教育发展的“短板”。在此可借鉴参考广东省“创建教育强市”的操作,在领导保障上明确主要责任人,在经费投入上有具体的数额和指标,在考核监督上有执行力很强的奖励与惩罚措施。对于欠发达地区农村学前教育的发展,省政府还可以采取“结对扶助”的形式,对市、县、区政府采取指标考核,并由省级政府对市、县(区)进行考核监督。另一方面,应将投入重心上移。公共服务理论的均等化,是保障公民生存权利和发展权利的重要手段,其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务,基本公共服务主要应由中央财政支出予以保障。[26]目前农村学前教育的投入以县级财政为主,重心偏低的投入机制导致地方政府各自为政,出于各自利益的需要,有选择地进行投入,从而导致投入不均和供给失衡。若能将投入重心上移至省级政府,在全省范围内进行资源的调配,建立相应的操作机制,投入问题的解决相对来说会容易一些。
  (三)重视人,而不是重视生产率
  新公共服务理论指出,如果公共组织及参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话,那么从长远来看,它们就更有可能取得成功。[27]教育本身是直接与民生问题密切相关的公共服务,对于农村学前教育的发展,政府应重视人的发展,侧重于社会效益,实现由“建设型政府”向“公共服务型政府”的转变。[28]当前政府公共服务意识淡薄,思想观念落后,过多地关注微观经济活动,对宏观的把握和引导不够。[29]根据中国2010年第六次人口普查资料中抽取的126万人口样本推算,全国有6102.55万农村留守儿童,[30]关注这一庞大的特殊群体,并做好教育保障服务,本就是政府的责任所在。与此同时,当前农村幼儿园教师的生存困境也极大地阻碍了农村学前教育的发展,政府应逐步提高农村幼儿园教师的工资待遇,逐年增加农村幼儿园教师的编制,从身份和待遇上给予他们双重保障,提高其队伍素质,从根源上解决农村学前教育发展薄弱的问题。
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